La differenza dei vincoli procedurali tra acquisto e locazione di immobili

La Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la regione Lombardia con parere n. 57/2025 tratta approfonditamente le opzioni di acquisto e locazione immobiliari, esito di una trattativa avviata con il medesimo soggetto, contemporaneamente venditore di un immobile e locatore di un’area destinata a parcheggi.
La Corte innanzitutto rileva che le due alternative si differenziano tra loro in modo sostanziale per i valori di stima dei singoli oggetti trattati, ma configurano sostanzialmente il medesimo impegno economico complessivo a carico del Comune (se non si considerano gli aspetti finanziari ed attuariali dell’operazione).
Quindi, occorre considerare separatamente le due forme contrattuali in questione (acquisto e locazione), alla luce dei principi generali e delle norme specifiche che le regolano.

Per l’acquisto di beni, il fondamento della capacità di acquistare è rinvenibile nell’art. 11 cod. civ., a mente del quale “le province e i comuni, nonché gli enti pubblici riconosciuti come persone giuridiche, godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico”; tale norma riconosce la piena capacità di diritto privato per le persone giuridiche pubbliche, limitabile solo se e in quanto previsto da specifiche disposizioni, soggiacendo semmai – per come si evidenzia oltre – un generale vincolo funzionale di compatibilità dell’acquisto con lo scopo pubblico affidato alla cura dell’ente. In via preliminare va rilevato come l’acquisto di beni immobili costituisce una ipotesi di “investimento” realizzata dall’ente locale; come tale, essa soggiace alla disciplina dettata dal Tuel, in particolare dal titolo IV, in tema di programmazione e di fonti di finanziamento.  
Per l’acquisizione di immobili era stata introdotta una limitazione dell’autonomia negoziale (art. 12, comma 1 ter, del decreto - legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111) che subordinava l’acquisto a una previa valutazione da parte dell’Ente della sua indispensabilità e indilazionabilità, nonché ad una attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte dell’Agenzia del Demanio, ma tale previsione è venuta meno, a decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f) del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n.157 (Corte dei conti, Sez. Campania, n. 52/2021/PAR e Sez. Puglia, n. 99/2020/PAR ; Sez. Piemonte n. 90/2023).
Tuttavia, come già affermato da questa Sezione, “il riconoscimento dell’autonomia negoziale in materia di acquisizione di beni patrimoniali disponibili non elide la necessità che la sottoscrizione dei contratti di acquisto avvenga nel rispetto dei principi di buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e dell’equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), anche laddove l’ente non faccia ricorso all’indebitamento ed utilizzi risorse disponibili. Il principio di buon andamento combinato con quello dell’equilibrio di bilancio vincola l’amministrazione a impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura” (Sez. Lombardia n. 198/2024/PAR).
Il principio di finalizzazione alla cura degli interessi pubblici permea l’amministrazione pubblica nel suo complesso ed è applicabile anche all’attività di diritto privato, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 81, 97 e 119 Cost., oltre che dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990.
Pertanto, è necessario che il Comune svolga e dia atto di un’approfondita istruttoria, documentando la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto del bene (anche, ma solo in un secondo e distinto momento, nella combinazione con una eventuale locazione passiva dell’area di parcheggio), la finalità pubblica perseguita e formulando una analisi costi/benefici dell’operazione; ed in particolare, il tema della stima riveste carattere centrale nell’ambito di un investimento immobiliare. Peraltro, nella fattispecie, l’Ente non precisa quale sia la fonte di finanziamento dell’investimento, ma “non sembra revocabile in dubbio, tuttavia, che la centralità dell’attività estimativa sia ancora più evidente nei casi in cui la fonte di finanziamento dell’investimento immobiliare risieda nel ricorso all’indebitamento… E’ questa esigenza di contestuale adozione del piano di ammortamento che rende la stima del bene uno snodo fondamentale, in quanto è evidente come la misurazione della vita utile dell’investimento e la congruità del piano di ammortamento siano strettamente correlati e dipendano dalla correttezza dell’attività estimativa” (Sez. Campania n. 52/2021).
E conseguentemente, una volta determinatosi per l’acquisto, il relativo iter procedimentale va inoltre improntato al rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto delle norme che regolano l’acquisizione di beni e di tutela della concorrenza e parità di trattamento e, in via generale, del principio della scelta del contraente mediante procedura ad evidenza pubblica.