Perché parlare di VALORE PUBBLICO nella giornata della Trasparenza? Obiettivi di valore pubblico presso i Consigli regionali: ‘misure’ idonee al loro raggiungimento.

Titolo e tematiche dell’odierno mio approfondimento nascono dalla richiesta pervenutami di relazionare alla Giornata della Trasparenza della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali a Dicembre 2024 intitolata “Creazione di Valore pubblico e peculiarità delle Assemblee legislative. Trasparenza, Qualità della legislazione, Partecipazione - Contributi ed esperienze concrete”. Essi nascono, invero, dal tenore dell’occhiello al titolo della Giornata stessa e per esso ringrazio che l’ha scritto per l’occasione di approfondimento così offertami. Detto occhiello recita:

“Il Consiglio regionale contribuisce alla creazione di Valore pubblico, tra l’altro, approvando leggi, indirizzando le politiche regionali e valutandone i risultati

più precisamente in quell’inciso “tra l’altro” - messo non a caso: per una sorta di giusto scrupolo chiarificatorio, quasi ‘accademico’ del suo redattore - prima dell’elencazione, evidentemente non esaustiva, degli strumenti ordinari o meglio principali volti a generare Valore pubblico ad opera del Consiglio: le leggi. Ma è evidente che non vi sono o rilevano, all’uopo, solo le leggi.

Quanto sotto esposto, rilevato e dedotto è di estrema utilità anche per gli addetti ai lavori presso le Giunte regionali come anche presso gli Enti Locali in generale, ne sono più che certo!

Certamente che il Consiglio regionale “contribuisce alla creazionedi Valore pubblico approvando leggi”e magari - o meglio se - anche chiare e stabili nel tempo, quindi sufficientemente esaustive, complete cioè nel disciplinare un dato aspetto della vita sociale di competenza ai sensi dell’art. 117 Cost.: un contesto normativo lacunoso e anche mutevole crea disorientamento nei cittadini e massimamente negli imprenditori, cioè negli amministrati latu sensu, incidendo negativamente sul Valore pubblico. Se poi manca o è approssimativa anche la valutazione ex post dei risultati prodotti dalle norme approvate il fallimento della missionde quo è totale.

Quindi, letto tale occhiello, sorge quasi spontanea la domanda: solo attraverso lo strumento delle leggi (atteso che la subordinata “indirizzando le politiche regionali e valutandone i risultati” sempre allo strumento ‘leggi attiene)? Quanti hanno ascoltato con attenzione gli interventi del Dott. Princi e della Dott.ssa Maresca, che mi hanno preceduto, sicuramente sapranno rispondere: certamente che no! Invero: ad es. anche l’attuazione della Formazione e della Trasparenza, cui i Consigli regionali sono tenuti, generano Valore pubblico come normativamente inteso, come meglio chiarisco più avanti.

Ma per rispondere alla domanda appena posta, a 360°, serve allora una breve digressione preventiva sulla nozione o meglio contenuto del/di Valore pubblico, semplicemente attenendoci al mero dato normativo, senza scendere in dissertazioni giuridico-filosofiche sullo stesso di cui il web è pieno; digressione necessariamente funzionale alla risposta al diverso ed ulteriore quesito di cui al titolo del mio intervento: “Perché parlare di VALORE PUBBLICO nella giornata della Trasparenza?”.

Curiosamente nozione e contenuto di Valore pubblico non stanno nell’art. 6 - Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) del DL 80/2021-L. 113/2021, che pure (ai commi 2, 3 e 7ter) tratta di diversi contenuti sostanziali del PIAO (esattamente i “piani assorbiti da quello di cui al presente articolo”: vedasi Piano della Performance, Piano del fabbisogno di personale, Piano della formazione, Piano Anticorruzione e Trasparenza e altri contenuti) ma non parla di Valore pubblico: lo fa il DM. 132/2022 adottato grazie al copmma 6 di detto art. 6 che così recita per quanto qui interessa: “con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata , ai sensi dell'articolo 9​, comma 2, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è adottato un Piano tipo, quale strumento di supporto alle amministrazioni di cui al comma 1.”.

E’ dunque solo col predetto PIAO TIPO che appare in Gazzetta Ufficiale la nozione normativa di Valore pubblico così data dal Ministro delegato all’art. 3 comma 1 lettera a) di detto DM del 2022: “4) gli obiettivi di valore pubblico generato dall'azione amministrativa, inteso come l'incremento del benessere

economico,

sociale,

educativo,

assistenziale,

ambientale,

a favore dei cittadini e del tessuto produttivo.” , ove è evidente che “tessuto produttivo” sta per ‘imprenditori’. Sono così delineati/declinati tassativamente 5 aspetti del BENESSERE PUBBLICO da incrementarsi, con idonei mezzi/strumenti. Altre declinazioni (aggettivazioni) se ne possono anche aggiungere, ma questi 5 non possono mancare in un PIAO ben redatto, stando al suddetto art. 3 del DM 132/2022.

In quanto norma generale definitoria destinata indistintamente a tutte le PP.AA. italiane, l’uso della locuzione “azione amministrativa” quale attività generante il Valore pubblico come sopra esplicitato, presso i Consigli regionali certamente che ben si deve riferire anche ed in primis alla loro attività normativa (produzione di norme: attività primaria), ma a monte di essa c’è e ne sostanzia la qualità, la chiarezza e l’esaustività, anche l’attività amministrativa in senso stretto e proprio dei vari uffici amministrativi, che supportano l’Assemblea legislativa tutta come ciascun singolo consigliere e gli altri soggetti aventi potere di proposta di legge nell’iter legislativo: quantità e qualità del suo operato si riflettono inevitabilmente sulla produzione normativa regionale, a partire dalla sua legittimità per il rigoroso rispetto dell’art. 117 Cost..

Da sottolineare incidentalmente come :

- per i soli Enti Locali detto DM 132/2022 precisi “2. Per gli enti locali la sottosezione a) sul valore pubblico fa riferimento alle previsioni generali contenute nella Sezione strategica del documento unico di programmazione.”(v. art. 3 comma 2): trattasi della SeS del cd.DUP di cui al D.Lgs. 118/2011, compreso la sua eventuale Nota diAggiornamento ai sensi di legge. Quindi secondo l’Allegato 4/1 al D.Lgs. 118/2011:

“8.1. La Sezione Strategica (SeS) La SeS sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato di cui all’art. 46 comma 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (((deliberato in Consiglio ma derivato/ricavato dal Programma elettorale del gruppo politico che ha vinto le elezioni))) e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’ente. Il quadro strategico di riferimento è definito anche in coerenza

- con le linee di indirizzo della programmazione regionale

- e tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione Europea.

In particolare, la SeS individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica,

> le principali scelte che caratterizzano il programma dell’amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo,

> le politiche di mandato che l’ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali

- e gli indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato.”

- mentre per tutte le restanti PP.AA., quindi anche le Regioni (Giunte e Consigli) sta ivi scritto diversamente: “a) Valore pubblico: in questa sottosezione sono definiti: 1) i risultati attesi in termini di obiettivi generali e specifici, programmati in coerenza con i documenti di programmazione finanziaria adottati da ciascuna amministrazione;” (v. art. 3 co. 1 lett. a), ove è ovvio che il rinvio ai documenti di programmazione finanziaria è parimenti da riferirsi agli strumenti di programmazione previsti dallo stesso D.Lgs. 118/2011 e quindi mutatis mutandis per le regioni al DEFR (Documento di Economia e Finanza Regionale), più la Nota di Aggiornamento ai sensi di legge, sic et simpliciter, prima Sezione esattamente. Quindi secondo l’Allegato 4/1 al D.Lgs. 118/2011:

“5.3 Contenuti - Il DEFR contiene le linee programmatiche dell’azione di governo regionale per il periodo compreso nel bilancio di previsione, necessarie per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo della Regione.

Ogni Regione definisce i contenuti del DEFR, che dovrà comunque contenere almeno quanto segue:

 le politiche da adottare

 gli obiettivi della manovra di bilancio, tenendo conto degli obiettivi del Patto di stabilità interno,

 il quadro finanziario unitario di tutte le risorse disponibili per il perseguimento degli obiettivi della programmazione unitaria, esplicitandone gli strumenti attuativi per il periodo di riferimento,

 gli indirizzi agli enti strumentali ed alle società controllate e partecipate.

La prima sezione comprende:

 il quadro sintetico del contesto economico e finanziario di riferimento,

 la descrizione degli obiettivi strategici con particolare riferimento agli obiettivi e gli strumenti di politica regionale in campo

economico,

sociale

e territoriale (((leggasi anche‘ambiente’ ?))),

anche trasversali, articolati secondo la programmazione autonoma delle singole Regioni evidenziando, laddove presenti, gli interventi che impattano sugli enti locali.

La seconda sezione comprende l’analisi sulla situazione finanziaria della Regione ed, in particolare, contiene: - la costruzione del quadro tendenziale di finanza pubblica della Regione e degli Enti regionali sulla base delle risultanze dell’esercizio precedente;

- la manovra correttiva;

- l’indicazione dell'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi;

- gli obiettivi programmatici pluriennali di riduzione del debito, tenendo conto della speciale disciplina relativa al debito pregresso già autorizzato e non contratto secondo la disciplina vigente fino all’entrata in vigore della L. Costituzionale 1/2012 e della relativa legge attuativa, nonché del rientro dell’eventuale nuovo disavanzo.”

Le strutture dei Consigli regionali hanno, dal canto loro, analogo strumento di Programmazione strategica, diversamente denominato nella prassi secondo le rispettive leggi regionali.

Quindi risulta evidente come, sia per gli EE.LL. sia per le Regioni (Giunte e Consigli) la definizione programmatica degli “obiettivi di valore pubblico generato dall'azione amministrativa” per il nuovo anno/triennio, tali che lo incrementino, debba nascere a monte e quindi prima ancora del PIAO (ergo prima del 31 gennaio di ogni anno) ed esattamente, rispettivamente, nel DUP per gli EE.LL., nel DEFR per le Giunte regionali o analogo strumento di Programmazione strategica per i Consigli regionali.

Ed anzi, secondo alcuni che distinguono rigorosamente l’Ambiente (spazio fisico naturale) dal Territorio (spazio fisico civilizzato), dal 2022 le Regioni (Giunte) hanno l’obbligo per legge di ampliare in sede di DEFR l’orizzonte dei suddetti 5 aspetti del Valore pubblico considerando anche alla diversa ed ulteriore imposte dal DM 132/2022 detto “territoriale”. Aspetto che chi scrive ritiene non puramente accademico.

Dunque, l’ordine che discende dal combinato disposto dell’art. 6 del DL 80/2021-L 133/2021 + art 3 DM 132/2022 è chiarissimo: L’AZIONE AMMINISTRATIVA (DI QUALUNQUE PA) DEVE GENERARE VALORE PUBBLICO OVVERO: INCREMENTO DEL B-E-N-E-S-S-E-R-E DEI CITTADINI IN AMBITO: economico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale (+ territoriale [?]).

Definite così le fonti (quali documenti di programmazione) e gli aspetti inderogabili stabiliti ex lege degli effetti dell’azione amministrativa di qualunque PA italiana che per mission deve generare Valore pubblico – esso è da i-n-c-r-e-m-e-n-t-a-r-s-i anno dopo anno: un po’ come gli obiettivi di performance dei dipendenti pubblici, insomma! - si può passare all’esame degli strumenti/mezzi/misure che, adottati/attuate da una PA consentono il raggiungimento dell’incremento del del benessereeconomico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale (e territoriale ?).

Orbene l’azione amministrativa (procedimentalizzata minuziosamente in Italia grazie alla L. 241/1990 ed appendici regolamentari, ma in primis retta dai principi dell’art. 97 Cost. e relativi corollari) o anche in senso più ampio tutta l’attività amministrativa delle PP.AA. italiane possiamo dire si estrinseca/manifesta verso gli amministrati, complessivamente in:

- 1. meri atti amministrativi non provvedimentali;

- 2....